FINBURG tekst

[Finburg]

Deze tekst is opgezet als introductie bij het denken over de buurtbegroting Amsterdam.

 

2025. In Finburg zijn zo’n duizend bewoners van de stad en omliggende dorpskernen naar het gemeenschapscentrum gekomen voor de Algemene Burgervergadering. Nog eens een paar duizend mensen kijken mee via online tv, tablet of smartphone. Ze hebben hun devices al in de aanslag. Nog een toespraak van de gekozen burgemeester, en dan kunnen ze met één vingeraanraking van het scherm aangeven waar de gemeente de komende tijd geld aan gaat besteden in hun buurt of dorp. Drie maanden lang hebben ze in fysieke en online bijeenkomsten samen met bestuurders, politici en ambtenaren een hele batterij plannen bedacht. Vandaag beslissen ze welke plannen gaan worden uitgevoerd. Het geld daarvoor staat klaar op een speciale rekening bij een notaris, waar ze allemaal hun verschuldigde belastingafdracht naar hebben overgemaakt. Nu is het moment daar dat de begroting puntsgewijs bij referendum wordt vastgesteld.

Burgers die hun belastinggeld op een rekening zetten en vervolgens rechtstreeks, met letterlijk een druk op de knop, beslissen waar hun gemeente dat aan uitgeeft. Zonder tussenkomst van volksvertegenwoordigers, beleidsmakers en ingewikkelde financiële verdeelmodellen. Met lokale ambtenaren die niets anders doen dan het burgerdebat over de inrichting van de leefomgeving faciliteren, fulltime dienend aan het volk. Het is een opmerkelijk, innovatief democratisch model, waar ongetwijfeld veel Nederlanders warm voor zouden lopen. Inclusief een handvol vernieuwingsgezinde politici, bestuurders en ambtenaren.

Begrijpelijk. Want hoe ongebruikelijk het ook is wat Finburg doet, het sluit eigenlijk heel goed aan bij de samenleving anno 2015. Onze staatsinrichting en democratie stammen uit de tijd van Thorbecke, maar er is sinds de negentiende eeuw een hoop veranderd. Burgers zijn mondiger, beter geïnformeerd en hoger opgeleid dan ooit, en velen hebben het wel gehad met de gevestigde politiek. Mensen voelen zich, ook op lokaal niveau, steeds minder vertegenwoordigd door de politici die ze elke vier jaar kiezen. Dertig procent van de Nederlanders stemt al in het geheel niet meer. Het slechten van de kloof tussen burger en politiek is een van de grote uitdagingen van deze tijd. ‘Volksheerschappij’, luidt de letterlijke betekenis van democratie: soevereiniteit van de bevolking. Als we dat concept vandaag van scratch af opnieuw moesten vormgeven (interessante denkoefening!), zou het dan niet heel dicht in de buurt komen van het Finburgse model?
Een andere actuele uitdaging is de vernieuwing van de overheid. Al jaren wordt er bezuinigd op het ambtenarenapparaat. De verzorgingsstaat dreigt onbetaalbaar te worden, waardoor taken die voorheen tot de overheid behoorden steeds meer op het bordje van de burger terechtkomen. De overheid moet kleiner en efficiënter worden, en meer en beter dan nu gebruik maken van de digitale mogelijkheden en de kracht van burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Dat sluit beter aan op de veranderende samenleving en de participatiemaatschappij die de regering beoogt. Vooral in gemeenten, die het dichtst bij de burger staan en steeds meer rijkstaken over moeten nemen, is deze vernieuwingsslag dagelijks aan de orde. Je zou kunnen zeggen dat ze de kunst alleen maar hoeven afkijken van Finburg, want dat model voldoet aan alle moderne eisen. Het verbindt daar bovendien de consequentie aan dat burgers daadwerkelijk iets te zeggen krijgen over beleid en besteding van geld. En is dat geen logische stap als je diezelfde burger vraagt meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn leefomgeving?

Maar Finburg bestaat niet. Het is een fictieve stad uit een fictief verhaaltje, en het volksbestuur dat erin wordt beschreven is vooralsnog een utopie, ontsproten aan de fantasie van een paar vernieuwingsgezinde, dwarsdenkende ambtenaren.

Toch gaan er in het debat over democratische vernieuwing steeds meer stemmen op voor een bottom-up democratie in enigerlei vorm. Neem bijvoorbeeld het G1000-initiatief van de Vlaming David van Reybrouck, auteur van het veelbesproken pamflet ‘Tegen verkiezingen’. Zijn in Brussel geïntroduceerde initiatief, waarbij via loting geselecteerde burgers met politici, ambtenaren, ondernemers en kunstenaars praten over de toekomst van de stad, kreeg in Nederland in allerlei plaatsen navolging. Dat is al een beetje Finburg. In september 2015 bepleitte Kim Putters, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, iets dergelijks naar aanleiding van de vluchtelingenproblematiek. “Inspraakrondes in de gemeenteraad zijn waarschijnlijk niet toegankelijk genoeg”, zei hij in Trouw en in het tv programma Buitenhof. “We moeten op zoek naar methoden die voor iedereen begrijpelijk zijn: dat kan heel goed via internet, burgerconferenties of inspraak via loting. (..). Als we iedereen erbij willen betrekken, moet het democratische proces dat al meer dan 150 jaar oud is echt gemoderniseerd worden.” Zijn analyse is van toepassing op veel meer terreinen, voegde hij eraan toe. “Dit doet zich overal voor: in de zorg, het onderwijs, de gemeenten. Je moet voorkomen dat mensen gaan denken: ‘Wat maakt het ook allemaal uit? Mijn belang wordt toch niet gezien.’” In Buitenhof kreeg Putters bijval van voormalig Ombudsman Alex Brenninkmeijer. “Eens in de vier jaar kleuren mensen een bolletje in, en dan gaan ze zitten mokken via de sociale media”, omschrijft Van Reybrouck het huidige democratische bestel. “Democratie moet meer zijn dan een zure stilte.”

In dit boekje introduceren wij geen democratisch model waarin de burger centraal staat. Finburg is, zoals gezegd, een fantasie. Waar het wel over gaat, is een fenomeen dat zo’n model mogelijk maakt, er misschien zelfs een noodzakelijke voorwaarde voor is op lokaal niveau: de buurtbegroting. Een soort lekenbegroting die wij hebben ontwikkeld voor het Amsterdamse stadsdeel Oost, waarmee gewerkt wordt sinds 2011. Om een gelijkwaardig gesprek over beleidskeuzes te voeren, moeten burgers over dezelfde kennis en inzichten beschikken als politici en bestuurders. Ze moeten niet alleen kunnen vertellen wat goed is voor hun buurt, maar ook weten wat de gemeente al doet en hoeveel geld er beschikbaar is. De ‘gewone’ gemeentebegroting, de programmabegroting, is daarvoor niet geschikt. Dat is een thematische weergave van de politieke werkelijkheid en bovendien generiek. Je kan er de budgetten voor gemeentebrede beleidsdoelen uit aflezen, maar je ziet niet hoeveel geld er gekoppeld is aan de uitvoering van dat beleid in een wijk of buurt. De buurtbegroting geeft die informatie wel. Het is een toegankelijke vertaling van de programmabegroting. Een overzicht van activiteiten op specifieke locaties, voorzien van een prijskaartje. Van investeringen in speelvoorzieningen in een straat, tot aanpak van de veiligheid in de hele buurt. Op de website van stadsdeel Amsterdam-Oost zijn de activiteiten en uitgaven voor elk van de 31 buurten in een helder ‘plaatje’ gezet, zodat bewoners in één oogopslag kunnen zien waar de gemeente in hun omgeving geld aan uitgeeft.
Het is daarmee een uitgelezen instrument voor burgerparticipatie. Dat concludeerde ook de Amsterdamse Rekenkamer: de buurtbegroting geeft zicht op wat er speelt bij burgers, wat het bestuur voor die burger doet en is een middel om het gesprek met de burger te faciliteren. De afgelopen jaren is de buurtbegroting gebruikt voor buurtplatforms en online inspraak. Meer daarover leest u verderop in dit boekje. Het is van inspraak nog een flinke stap naar een volwaardige burgerdemocratie, waarin burgers autonoom beslissen over de besteding van gemeentebudgetten. Maar het is met behulp van de buurtbegroting wel degelijk mogelijk. Finburg is onze droom, maar een realiseerbare. In die zin leveren wij met dit boekje onze bijdrage aan het debat over democratische vernieuwing.

 

Maar er is meer. De buurtbegroting is niet alleen een instrument voor burgerparticipatie, maar ook een intern sturingsinstrument voor de gemeente. En daarmee een kans om het klassieke begrotingsmodel te vernieuwen tot een efficiëntere en meer nauwkeurige manier van begroten. Want ook de methode van budget toekennen aan beleidsdoelen is na 150 jaar nodig aan modernisering toe – om met SCP-directeur Putters te spreken. De klassieke begroting laat aan doelmatigheid en transparantie veel te wensen over. Vaak is het lastig om uit de programmabegroting een budget af te leiden voor een concrete casus in een buurt. Een nieuw buurtcentrum bijvoorbeeld: waar valt dat onder in de programmabegroting? Leefbaarheid, jongerenklimaat, veiligheid? In plat Nederlands: uit welk potje moet het geld komen? Of moet er een potje worden gecreëerd uit meerdere budgetten? Er wordt in gemeenten wat af geschoven met potjes om alle politieke besluiten gefinancierd te krijgen – dat kan iedere financiële ambtenaar beamen. En dan hebben we het nog niet eens over geld dat ‘op de plank’ blijft liggen omdat het voor een specifiek doel is bestemd terwijl andere zaken wegens tekort niet gefinancierd kunnen worden. Het is een star model, waarin de doelmatigheid ver te zoeken is.
Met de buurtbegroting is het, anders dan met de klassieke begroting, mogelijk een budget vast te stellen voor een concreet vraagstuk op een specifieke locatie. Dat opent de weg naar het uitsluitend begroten van activiteiten die – door burgers en politiek – zinvol worden geacht. De rest kan achterwege blijven, zoals het doorberekenen van de kosten van gemeentebrede voorzieningen aan de begrotingen van wijken of buurten. Dat is een historisch gegroeide financiële methode die in ons model overbodig wordt. Met de buurtbegroting hoeft, simpel gezegd, alleen begroot te worden wat er op een bepaalde plek moet gebeuren. Enkel activiteiten dus. Al de rest, inclusief de genoemde stadsbrede voorzieningen, kan worden gefinancierd uit het brede gemeentebudget.
De voordelen zijn legio. Geen onnodig rondpompen van geld meer, geen overbodige bureaucratie, geen schimmige budgetten en geen ingewikkelde verdeelsystematiek meer. En een einde aan verspilling van belastinggeld.

Wij denken nog een stap verder. Waarom niet het klassieke begrotingsmodel in het geheel loslaten en vervangen door ons model-buurtbegroting? Dat zou betekenen dat de huidige schotten tussen budgetten verdwijnen, waarna één grote gemeentelijke geldpot resteert waarin niets op voorhand is gelabeld. Traditionele wijk- of buurtbegrotingen – als uitvloeisel van de programmabegroting – kunnen dan ook worden afgeschaft. Een wijk of buurt is immers niets meer dan een optelsom van locatiegebonden activiteiten. Waarom zou je een financiële constructie maken voor een gebied als je wat daarbinnen moet gebeuren per casus kunt begroten?
Het vereist wel dat historisch gegroeide en diep ingebakken financiële methoden moeten worden losgelaten. Dat zal tijd kosten, en grote gevolgen hebben voor de hele gemeentelijke organisatie. Maar het kan. In die zin leveren wij met dit boekje ook een bijdrage aan het debat over modernisering van de lokale overheid.

Sinds de start in 2011 hebben wij de buurtbegroting doorontwikkeld en verbeterd tot wat het nu is: een volwassen model dat rijp is om te delen met anderen. Veel gemeenten hebben reeds interesse getoond in onze methodiek. In 2016 wordt model ingevoerd in alle Amsterdamse stadsdelen. Wel hebben we het een nieuwe naam gegeven, die beter de lading dekt: de OIA-methode. De letters staan voor waar het in de kern in dit model om gaat. Niet een begroting gemaakt voor of door een buurt, maar een begroting in termen van Opgave (de analyse: wat moet er gebeuren?), Inzet (geld en andere middelen) en Activiteiten (wat de gemeente concreet doet). Dat kan op buurtniveau, maar ook op het niveau van een groter gebied of juist op dat van een straat of zelfs een enkel pand. In het vervolg van dit boekje zullen we dan ook over de buurtbegroting spreken als ‘OIA’. We hopen dat u zich er door laat inspireren.

Ilan Stoelinga en Sander Meijer 2016